胡永勝

隨著政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（特許經(jīng)營(yíng)、PPP等）陸續(xù)合作期滿，期滿移交工作越來(lái)越受到政府和社會(huì)資本的關(guān)注。期滿移交關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和公共服務(wù)的連續(xù)性，也涉及到社會(huì)資本重大投資項(xiàng)目的投資回收，是政府和社會(huì)資本共同面臨的項(xiàng)目期末大考。

目前，相關(guān)政策文件中關(guān)于期滿移交主要是性能測(cè)試/驗(yàn)收、資產(chǎn)評(píng)估等原則性約定。不同項(xiàng)目的移交有無(wú)償移交、有償移交，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓退出、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出等不同方式，項(xiàng)目合同中的移交程序往往不夠細(xì)致，性能測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)和方法等也需要在移交時(shí)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)等具體確定。而期滿移交時(shí)，簽約時(shí)的模糊條款、合同執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議和糾紛、歷史遺留問(wèn)題等都需要一并解決或進(jìn)行費(fèi)用清算。這就導(dǎo)致期滿移交這個(gè)項(xiàng)目期末大考對(duì)政府和社會(huì)資本而言都是一項(xiàng)非常有挑戰(zhàn)性的工作。為此，筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分享對(duì)如何做好期滿移交工作的思考。

一、移交第一步，盡職調(diào)查摸清家底

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合作期可長(zhǎng)達(dá)幾十年，實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)履約管理和行業(yè)監(jiān)管，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)屬于項(xiàng)目公司。受人手不足、人員變動(dòng)、部門(mén)調(diào)整等因素影響，實(shí)踐中實(shí)施機(jī)構(gòu)往往難以全面及時(shí)地掌握項(xiàng)目執(zhí)行情況，這在供水、污水、燃?xì)?、供熱、垃圾焚燒、高速公路、軌道交通等運(yùn)行屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目中并不鮮見(jiàn)，在一些“強(qiáng)建設(shè)”項(xiàng)目中則更為突出。為此，啟動(dòng)期滿移交工作后實(shí)施機(jī)構(gòu)組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查尤為重要，具體體現(xiàn)在：

（1）通過(guò)盡職調(diào)查詳細(xì)梳理國(guó)家和地方關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)和期滿移交的相關(guān)政策文件，以及項(xiàng)目合同中關(guān)于期滿移交的約定，有助于科學(xué)合理確定移交程序和主要工作內(nèi)容，是移交方案制定的前置和基礎(chǔ)工作。

（2）通過(guò)盡職調(diào)查，可以形成項(xiàng)目移交的初步清單，包括設(shè)施設(shè)備、備品備件、資料文檔、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保險(xiǎn)保證等，為后續(xù)確定最終的移交清單打好基礎(chǔ)。

（3）對(duì)項(xiàng)目從前期實(shí)施到投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等全生命周期進(jìn)行盡職調(diào)查，分析社會(huì)資本在工程管理、運(yùn)營(yíng)管理、資金管理、資產(chǎn)管理、資料管理、財(cái)務(wù)管理、稅收繳納、債權(quán)債務(wù)、關(guān)聯(lián)交易、訴訟仲裁等方面的情況，有助于避免期滿移交后出現(xiàn)資產(chǎn)、資金、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律、運(yùn)營(yíng)等方面的隱患或風(fēng)險(xiǎn)，保障政府和社會(huì)資本的合法權(quán)益。

（4）梳理社會(huì)資本履約情況、政府方履約情況，重點(diǎn)關(guān)注合同重大調(diào)整變更、合同爭(zhēng)議及糾紛、歷史遺留問(wèn)題等，有利于雙方提前解決問(wèn)題，避免影響移交工作進(jìn)度。

二、抓住牛鼻子，制定移交方案指導(dǎo)移交工作開(kāi)展

移交方案是不是一定要編制？這是期滿移交時(shí)經(jīng)常遇到的問(wèn)題。

實(shí)踐中，大多數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)都是第一次接觸期滿移交工作，比較關(guān)心期滿移交主要有哪幾個(gè)環(huán)節(jié)、具體工作有哪些、需要多長(zhǎng)時(shí)間、會(huì)遇到什么問(wèn)題、應(yīng)注意哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)等。移交方案的作用就是解答這些問(wèn)題，并為開(kāi)展期滿移交工作提供指導(dǎo)。

2025年3月，交通運(yùn)輸部辦公廳 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制操作指南》的通知中提出：項(xiàng)目移交過(guò)渡期宜為特許經(jīng)營(yíng)期屆滿前1年或2年，政府有關(guān)部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)聯(lián)合組建項(xiàng)目移交委員會(huì)，研究制定項(xiàng)目移交方案，共同做好項(xiàng)目移交過(guò)渡期的相關(guān)工作。項(xiàng)目移交方案應(yīng)當(dāng)包括移交的資產(chǎn)、資料明細(xì)，雙方委派的移交人員及移交程序等內(nèi)容。

期滿移交時(shí)，其他行業(yè)的項(xiàng)目可參照該文件要求、項(xiàng)目合同約定及類(lèi)似項(xiàng)目做法編制移交方案，確定移交工作程序，明確移交的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)文件、保險(xiǎn)保證、備品備件和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等清單，根據(jù)需要可進(jìn)一步細(xì)化資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)、性能測(cè)試、運(yùn)營(yíng)交接等每一個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作、完成時(shí)間、工作成果和責(zé)任分工。

此外，移交方案的另一個(gè)主要作用是對(duì)期滿移交過(guò)程中的重大分歧和主要事項(xiàng)進(jìn)行研究分析并提出建議，例如人員是否接收、性能測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)性大修、設(shè)備重置、費(fèi)用清算、期滿移交后運(yùn)營(yíng)安排等，編制方案時(shí)應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況予以考慮。

三、資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)，從“硬件”到“軟件”無(wú)遺漏

政府和社會(huì)資本的合作期限較長(zhǎng)，設(shè)備壽命通常短于合作期，由于升級(jí)改造、更新重置、拆除報(bào)廢等原因，期滿移交時(shí)的資產(chǎn)與期初時(shí)往往會(huì)有較大差異，賬實(shí)不符的情況比較常見(jiàn)。做好資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)工作，對(duì)切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)安全完整尤為重要。具體可參考以下步驟著手資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)工作。

第一步：政企雙方結(jié)合期初資產(chǎn)清單，形成初步移交清單。新建項(xiàng)目可結(jié)合竣工驗(yàn)收資料確定，存量項(xiàng)目可結(jié)合期初移交清冊(cè)確定。

第二步：社會(huì)資本根據(jù)初步移交清單進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物自查，對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)逐一盤(pán)點(diǎn)并做好相應(yīng)標(biāo)記。

第三步：實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)照期滿移交清單和財(cái)務(wù)賬面清單，進(jìn)一步核對(duì)賬實(shí)情況并詳細(xì)記錄相關(guān)信息。以污水處理廠為例，設(shè)備清單可包括資產(chǎn)名稱、規(guī)格型號(hào)、生產(chǎn)廠家、數(shù)量、原值、購(gòu)置時(shí)間、安裝地點(diǎn)等關(guān)鍵信息；資料清單可按設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)等，分門(mén)別類(lèi)列明每一份資料的名稱、份數(shù)、移交方式（如紙質(zhì)版、電子版）。通過(guò)核查，形成最終的移交清單。

 第四步：移交日政企雙方簽訂移交清單予以確認(rèn)，接收方按照相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度及時(shí)更新財(cái)務(wù)臺(tái)賬，確保賬實(shí)相符。  

四、期滿移交的最大難題：性能測(cè)試

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合同中一般都缺少性能測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式等詳細(xì)約定，需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)具體研究確定。

性能測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)方面，以水務(wù)類(lèi)項(xiàng)目為例，重點(diǎn)需關(guān)注核心產(chǎn)出指標(biāo)，例如供水項(xiàng)目的供水能力、水質(zhì)合格率、管網(wǎng)壓力、管網(wǎng)漏損率，污水處理項(xiàng)目的處理水量、出水水質(zhì)、污泥含水率等。同時(shí)還需要關(guān)注各處理系統(tǒng)的性能保證參數(shù)、機(jī)械設(shè)備完好率和運(yùn)行效率等。具體到機(jī)械設(shè)備，以污水處理廠的磁懸浮風(fēng)機(jī)為例，性能測(cè)試的主要指標(biāo)包括進(jìn)風(fēng)氣溫、出風(fēng)壓力、出口溫度、最大風(fēng)量、模塊溫度、電機(jī)溫度等；連續(xù)運(yùn)行72小時(shí)是否有過(guò)載、超溫、異響等現(xiàn)象；整機(jī)是否清潔、是否有嚴(yán)重堵塞等設(shè)備外觀情況；現(xiàn)場(chǎng)控制系統(tǒng)和遠(yuǎn)程控制系統(tǒng)等。

性能測(cè)試程序方面，可由社會(huì)資本先自行完成檢測(cè)和缺陷整改，提交自行檢測(cè)報(bào)告，再由移交委員會(huì)組織專(zhuān)業(yè)小組進(jìn)行復(fù)測(cè)，并形成詳細(xì)的檢測(cè)報(bào)告，明確檢測(cè)結(jié)論（合格、不合格及整改建議）。若檢測(cè)不合格，由社會(huì)資本按照檢測(cè)報(bào)告的整改建議，在約定期限內(nèi)完成整改，整改完成后再次檢測(cè)直至合格。實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定主體與社會(huì)資本共同簽字確認(rèn)，作為移交驗(yàn)收的核心依據(jù)。

五、簽署移交協(xié)議，運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)交接

簽署移交協(xié)議/備忘錄并完成運(yùn)營(yíng)交接是移交工作的最終環(huán)節(jié)，也是移交工作完成、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目圓滿終止的標(biāo)志。

移交協(xié)議既要對(duì)前期移交工作和成果進(jìn)行確認(rèn)，也要對(duì)后續(xù)各方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定，例如移交清單、移交時(shí)間、債權(quán)債務(wù)、費(fèi)用清算、人員是否接收、物品移走、運(yùn)營(yíng)過(guò)渡安排、移交后質(zhì)量保證和缺陷修復(fù)等。移交協(xié)議簽訂后，雙方辦理資產(chǎn)資料的正式移交，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)確認(rèn)。

期滿移交前，實(shí)施機(jī)構(gòu)可提前研究并確定移交后的運(yùn)營(yíng)方式，包括實(shí)施機(jī)構(gòu)或其授權(quán)主體直接運(yùn)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)等，并結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行政策確定具體的實(shí)現(xiàn)路徑。如在移交前已確定新的運(yùn)營(yíng)主體，該運(yùn)營(yíng)主體可參與資產(chǎn)清點(diǎn)和性能測(cè)試等工作，并安排人員通過(guò)跟班學(xué)習(xí)等方式提前熟悉項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，既可以為期滿移交工作提供技術(shù)支持，也便于政府方后續(xù)與新運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行交接，確保運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡和公共服務(wù)的質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)

做好移交工作，需嚴(yán)格遵循國(guó)家政策文件，借鑒同類(lèi)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及早啟動(dòng)，扎實(shí)做好相關(guān)工作，避免移交后存在隱患和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方共贏。重點(diǎn)需關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1、組建涵蓋財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等專(zhuān)業(yè)的工作組或者委托具備實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，具體項(xiàng)目需研究確定是否進(jìn)行審計(jì)評(píng)估。

2、制定工作總體計(jì)劃和任務(wù)分解清單，抓好盡職調(diào)研、移交方案、移交清單、性能測(cè)試、移交協(xié)議等核心環(huán)節(jié)，穩(wěn)步有序開(kāi)展期滿移交。

3、人員安置、特殊工藝、專(zhuān)利技術(shù)授權(quán)、運(yùn)營(yíng)提前介入、權(quán)證變更、稅費(fèi)、移交后缺陷責(zé)任等通常也是期滿移交時(shí)需關(guān)注的重要事項(xiàng)。

4、提前妥善解決項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議糾紛和重要問(wèn)題，重視項(xiàng)目中期評(píng)估，通過(guò)中期評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并推動(dòng)解決，避免問(wèn)題堆積到合作期滿前才集中解決，陷入被動(dòng)局面。

5、片區(qū)開(kāi)發(fā)、EOD、EPCO、委托運(yùn)營(yíng)等政企合作并提供長(zhǎng)期公共服務(wù)的項(xiàng)目，都需要關(guān)注期滿移交環(huán)節(jié)。