孫湘雨

在當(dāng)前國家層面強(qiáng)力推動(dòng)“兩重”建設(shè)（國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)），并強(qiáng)調(diào)“硬投資”與“軟建設(shè)”必須統(tǒng)籌推進(jìn)的戰(zhàn)略背景下，項(xiàng)目成功的范式正在經(jīng)歷深刻重塑。對(duì)于任何復(fù)雜的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，其價(jià)值不僅在于物理形態(tài)的完工，更在于在全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展、資金的可持續(xù)循環(huán)與綜合效益的永續(xù)產(chǎn)出，這是投建管運(yùn)一體化理念的重要體現(xiàn)。水利項(xiàng)目因其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、公共屬性強(qiáng)、運(yùn)營維護(hù)復(fù)雜等特點(diǎn)，成為檢驗(yàn)“軟建設(shè)”成效的典型領(lǐng)域。本文將以水利領(lǐng)域?yàn)槔瑥恼弑驹闯霭l(fā)，深入剖析軟建設(shè)方案的核心構(gòu)成與作用機(jī)制，深入闡釋一份優(yōu)質(zhì)的軟建設(shè)方案如何成為項(xiàng)目長(zhǎng)效運(yùn)營不可或缺的戰(zhàn)略藍(lán)圖。

一、政策剛性：強(qiáng)化軟建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期資金統(tǒng)籌與高質(zhì)量發(fā)展

“軟建設(shè)”是項(xiàng)目前期謀劃、制度建設(shè)、運(yùn)營機(jī)制、資金統(tǒng)籌、績(jī)效管控等非工程類保障體系的總稱，是確保項(xiàng)目合規(guī)落地、全周期可持續(xù)運(yùn)營、長(zhǎng)期發(fā)揮效益的核心支撐。國家層面的政策已為重大水利項(xiàng)目前期“軟建設(shè)”工作制定了明確的路徑與不可逾越的紅線。國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利領(lǐng)域“軟建設(shè)”有關(guān)工作的通知》明確指出：“各地要深刻認(rèn)識(shí)軟建設(shè)對(duì)推動(dòng)兩重項(xiàng)目實(shí)施的重要意義，著力在項(xiàng)目組織實(shí)施、水價(jià)、投融資、建后管護(hù)等方面下功夫，促進(jìn)形成項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。”此項(xiàng)規(guī)定，標(biāo)志著“軟建設(shè)”工作方案將作為項(xiàng)目前期研究的核心內(nèi)容。《通知》同時(shí)指出，“軟建設(shè)”情況將納入可研評(píng)估的重點(diǎn)事項(xiàng)一并評(píng)估，并作為超長(zhǎng)期特別國債資金審批的重要參考。這意味著，任何旨在申請(qǐng)超長(zhǎng)期特別國債等關(guān)鍵中央資金的水利項(xiàng)目，軟建設(shè)方案也將一并作為評(píng)審的重要依據(jù)。其申報(bào)材料的核心必須從單純論證工程技術(shù)的可行性，全面轉(zhuǎn)向系統(tǒng)闡述保障項(xiàng)目可持續(xù)性的制度設(shè)計(jì)與體制機(jī)制安排，確保項(xiàng)目在策劃階段就從全生命周期角度論證了投建管運(yùn)一體化實(shí)施的內(nèi)在邏輯。

一份能夠精準(zhǔn)滿足政策要求、保障項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施的優(yōu)質(zhì)軟建設(shè)方案，必須包括但不限于以下四個(gè)維度的核心要求，形成一套完整的制度供給體系。

圖1 軟建設(shè)方案核心架構(gòu)

1.組織實(shí)施與整裝推進(jìn)：方案必須超越單個(gè)工程點(diǎn)的思維，體現(xiàn)系統(tǒng)集成的“整裝推進(jìn)”理念。它需要論證如何將灌區(qū)的水源工程、骨干渠系、田間工程，乃至周邊的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水庫供水工程等進(jìn)行一體化謀劃、同步設(shè)計(jì)、協(xié)同實(shí)施，確保各項(xiàng)工程聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)，形成合力，從而提升項(xiàng)目的整體效益和投資價(jià)值，為吸引各類資本奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.水價(jià)形成與需求牽引：方案應(yīng)探索多元化的水價(jià)定價(jià)機(jī)制，基于“準(zhǔn)許成本+合理收益”的水價(jià)形成與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將政府定價(jià)與市場(chǎng)化定價(jià)有機(jī)結(jié)合。探索建立新建工程水價(jià)的前置協(xié)商機(jī)制，在項(xiàng)目前期即與主要用水方（如大型灌區(qū)供水對(duì)象）進(jìn)行談判，簽訂框架協(xié)議，約定準(zhǔn)許收益率和動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則，從而清晰勾勒出項(xiàng)目未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，為項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性提供核心支撐。

3.投融資模式與市場(chǎng)作用：方案必須積極探索并明確能夠有效吸引社會(huì)資本（特別是民營資本）參與的投融資模式。這包括對(duì)“多元資金+股權(quán)合作+EPCO”（設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營一體化）等創(chuàng)新模式進(jìn)行比選和設(shè)計(jì)，明確社會(huì)資本的參與路徑、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配框架等，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，拓寬項(xiàng)目資金來源，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

4.建后管護(hù)與長(zhǎng)效體系：方案必須構(gòu)建覆蓋項(xiàng)目全生命周期的責(zé)任體系與長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。核心是通過“募投建管一體化”等模式，明確項(xiàng)目建成后的運(yùn)營主體、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、績(jī)效考核體系等，確保工程“有人管、有錢管、有標(biāo)準(zhǔn)管、有考核管”，從根本上解決“重建輕管”的頑疾，保障工程長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

這四大要素共同構(gòu)成了軟建設(shè)方案的筋骨，其研究質(zhì)量直接體現(xiàn)了項(xiàng)目在前期謀劃階段的價(jià)值所在。一份優(yōu)秀的方案，能夠向上級(jí)部門充分證明，該項(xiàng)目不僅“值得建”，更“能建好、能長(zhǎng)效運(yùn)營”，從而極大提高獲取資金支持的成功率。

二、機(jī)制設(shè)計(jì)：落實(shí)軟建設(shè)，夯實(shí)效益永續(xù)的運(yùn)營藍(lán)圖與保障體系

在獲得上級(jí)部門批復(fù)后，如何確保巨量投資在未來數(shù)十年的運(yùn)營期中避免沉淀、浪費(fèi)，并持續(xù)產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，是項(xiàng)目成敗的下半場(chǎng)，也是真正的考驗(yàn)。軟建設(shè)方案的核心價(jià)值，正是在項(xiàng)目誕生之初，就為其注入長(zhǎng)效運(yùn)營的“基因”，構(gòu)建一套強(qiáng)大的保障體系，在實(shí)施過程中嚴(yán)格落實(shí)，以抵御未來可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

這套保障體系通過以下幾個(gè)關(guān)鍵機(jī)制發(fā)揮作用：

1.構(gòu)建“權(quán)-責(zé)-利”清晰的全生命周期責(zé)任體系：方案必須超前規(guī)劃并明確界定從建設(shè)到運(yùn)營全過程的所有參與方（政府、項(xiàng)目法人、投資方、運(yùn)營方等）的權(quán)利、責(zé)任和利益邊界。通過設(shè)計(jì)科學(xué)的合同體系（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議），建立激勵(lì)相容的機(jī)制，使各方有內(nèi)在動(dòng)力去共同維護(hù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期利益，而非短期套利。

2.形成建后管護(hù)的績(jī)效考核體系：這是長(zhǎng)效運(yùn)營的核心。方案需設(shè)計(jì)一套可量化、可考核的績(jī)效指標(biāo)（KPI），要健全工程監(jiān)測(cè)體系和安全運(yùn)行監(jiān)管體系，將供水保證率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、用戶滿意度等指標(biāo)納入考核并與運(yùn)營保證金掛鉤，從而從根本上激勵(lì)運(yùn)營方提升管理效率、降低運(yùn)營成本、保障服務(wù)質(zhì)量，確保工程效益的持續(xù)穩(wěn)定輸出。

3.設(shè)計(jì)“可持續(xù)”的財(cái)務(wù)模型與現(xiàn)金流機(jī)制：方案必須基于真實(shí)的水價(jià)協(xié)議和市場(chǎng)需求，構(gòu)建一個(gè)全生命周期的財(cái)務(wù)模型，驗(yàn)證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。同時(shí)，要設(shè)計(jì)好運(yùn)維資金的來源和保障機(jī)制，確保項(xiàng)目在運(yùn)營期有穩(wěn)定的“造血”能力，能夠覆蓋日常運(yùn)維成本，實(shí)現(xiàn)或接近資金的自我平衡，避免成為地方財(cái)政的長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。

4.預(yù)設(shè)“動(dòng)態(tài)適應(yīng)”的風(fēng)險(xiǎn)管控與調(diào)整銜接機(jī)制：方案需具備前瞻性，識(shí)別項(xiàng)目在未來可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)（如政策變化、市場(chǎng)需求波動(dòng)、氣候變化等），并提前設(shè)計(jì)好風(fēng)險(xiǎn)分配方案和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制（如水價(jià)定期審查調(diào)整機(jī)制），使得項(xiàng)目具備應(yīng)對(duì)不確定性的彈性，能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化，確保其長(zhǎng)期生命力。

通常來說，成功申請(qǐng)上級(jí)資金支持的大型水利項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖2 大型水利項(xiàng)目典型資金結(jié)構(gòu)

通過上述精密的機(jī)制設(shè)計(jì)，軟建設(shè)方案將項(xiàng)目從一個(gè)靜態(tài)的“工程交付物”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)動(dòng)態(tài)的、能夠自我優(yōu)化、持續(xù)創(chuàng)造價(jià)值的“有機(jī)生命體”。它確保了項(xiàng)目不僅在建成時(shí)是先進(jìn)的，更在數(shù)十年的運(yùn)營中始終保持活力和效益，真正實(shí)現(xiàn)從“建成”到“成功”的飛躍。

三、大岳實(shí)踐：重大水利工程投建管運(yùn)一體化實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

前文所述的理論與機(jī)制，在大岳參與的部分國家標(biāo)志性重大水利工程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，得到了充分體現(xiàn)。

案例一：江西省梅江灌區(qū)工程PPP項(xiàng)目

梅江灌區(qū)地處贛州市寧都縣，是國務(wù)院2022年重點(diǎn)推進(jìn)的六處新建大型灌區(qū)工程之一，是首個(gè)江南丘陵山區(qū)大型灌區(qū)，灌溉面積58萬畝，供水人口79萬，大岳作為投融資咨詢單位深度參與了本項(xiàng)目的前期策劃工作。

本項(xiàng)目以機(jī)制建設(shè)為核心，聚焦工程建設(shè)、投融資模式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推出六大舉措破解農(nóng)業(yè)灌溉難題，提升灌區(qū)服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力：一是加強(qiáng)梅江灌區(qū)水價(jià)改革硬件支撐，以 “長(zhǎng)藤結(jié)瓜” 格局串聯(lián)水利設(shè)施，堅(jiān)持灌溉工程 “設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營” 三同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全縣 90% 左右灌溉面積全覆蓋，為水價(jià)改革落地筑牢工程基礎(chǔ)；二是創(chuàng)新灌區(qū)投建運(yùn)管一體化模式，壓實(shí)社會(huì)資本方全周期管護(hù)責(zé)任，明晰四方權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建與水價(jià)改革相適配的良性運(yùn)營機(jī)制；三是深化農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制改革，按 “準(zhǔn)許成本 + 合理收益” 核心原則，建立分類分檔農(nóng)業(yè)用水價(jià)格體系，全面推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，發(fā)揮價(jià)格杠桿節(jié)水調(diào)控作用；四是健全水價(jià)改革成本平衡與收益調(diào)節(jié)機(jī)制，通過 “以非補(bǔ)農(nóng)、以經(jīng)補(bǔ)糧” 彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格缺口，實(shí)施糧食作物水費(fèi)收獎(jiǎng)聯(lián)動(dòng)返還，搭建水權(quán)交易平臺(tái)并推出 “水權(quán)貸” 產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民減負(fù)、節(jié)水增效與水價(jià)可持續(xù)的多重共贏；五是智慧賦能水價(jià)改革精細(xì)化管控，搭建四級(jí)用水管控體系，全域布設(shè)計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量、調(diào)度、交易全流程智能化，為水價(jià)精準(zhǔn)核算、按量收費(fèi)提供數(shù)據(jù)支撐；六是強(qiáng)化水價(jià)改革資金保障，發(fā)揮政府與市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)作用，構(gòu)建多元籌資格局，破解灌區(qū)工程建設(shè)與管護(hù)資金難題，為水價(jià)改革長(zhǎng)效推進(jìn)提供資金支撐。

2025年寧都縣成功入選國家發(fā)改委等四部門發(fā)布的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革典型案例，成為南方豐水區(qū)該領(lǐng)域改革與灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的可復(fù)制、可推廣實(shí)踐樣本。

案例二：安徽淠史杭灌區(qū)(金安灌片)特許經(jīng)營項(xiàng)目

淠史杭灌區(qū)作為新中國成立后興建的全國最大灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉面積1198萬畝（安徽省1100萬畝、河南省98萬畝），橫跨長(zhǎng)江、淮河兩大流域，是皖西、皖中地區(qū)防洪安全、糧食安全、供水安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略支柱。大岳作為咨詢單位負(fù)責(zé)淠史杭灌區(qū)(金安區(qū))深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)試點(diǎn)特許經(jīng)營項(xiàng)目的投融資咨詢工作。

圖3 新聞聯(lián)播報(bào)道淠史杭灌區(qū)優(yōu)秀運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)

為破解傳統(tǒng)水利收入無法平衡水利投資的難點(diǎn)問題，本項(xiàng)目基于“灌區(qū)+”思路，統(tǒng)籌灌區(qū)內(nèi)水利和農(nóng)業(yè)兩大基本要素，創(chuàng)新提出“水農(nóng)融合”發(fā)展的灌區(qū)投融資模式。通過重構(gòu)“水利建設(shè)-農(nóng)業(yè)增效-收益反哺”的價(jià)值鏈條，為構(gòu)建政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力的灌區(qū)投融資新格局提供實(shí)踐路徑，構(gòu)建“兩手發(fā)力”灌區(qū)投融資機(jī)制新格局。

案例三：鄱陽湖水利樞紐工程建設(shè)項(xiàng)目

鄱陽湖水利樞紐工程是江西省為改善鄱陽湖枯水期生態(tài)及水資源問題規(guī)劃的綜合性水利工程，該工程規(guī)劃始于20世紀(jì)80年代，2021年納入國家重大水利工程，2023年環(huán)評(píng)獲生態(tài)環(huán)境部受理，進(jìn)入實(shí)施階段。2025年8月，工程取得重大進(jìn)展，進(jìn)入可研報(bào)批階段，大岳作為前期咨詢單位正負(fù)責(zé)軟建設(shè)方案編制工作。

本項(xiàng)目面臨投資巨大、技術(shù)復(fù)雜、生態(tài)敏感等多重挑戰(zhàn)，項(xiàng)目軟建設(shè)方案的編制將成為重大水利工程保駕護(hù)航的重要實(shí)踐。

四、大岳思考

在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，項(xiàng)目的前期論證早已超越“硬投資”的單一框架，深入到“軟建設(shè)”全周期體系構(gòu)建的核心維度。為項(xiàng)目裝備一臺(tái)由科學(xué)制度、市場(chǎng)機(jī)制和長(zhǎng)效管護(hù)構(gòu)成的“軟建設(shè)引擎”，已從一種前瞻性理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)關(guān)乎項(xiàng)目存亡的必然要求。對(duì)于決策者而言，這意味著一場(chǎng)思維模式的根本轉(zhuǎn)變：必須將軟建設(shè)方案的價(jià)值，置于與工程可行性研究同等重要,甚至更為關(guān)鍵的戰(zhàn)略高度。唯有如此，我們才能真正駕馭巨量投資，確保每一個(gè)重大項(xiàng)目都能從宏偉的藍(lán)圖，穩(wěn)健地走向資金與效益雙豐收的燦爛現(xiàn)實(shí)，為國家發(fā)展與民生福祉提供持久而堅(jiān)實(shí)的支撐。