曹福全 朱海航

2026年3月，自然資源部與國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號）。該文件聚焦“十五五”規(guī)劃重點建設(shè)項目的要素保障，明確提出統(tǒng)籌存量增量促進內(nèi)涵式發(fā)展，并要求健全增存掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積。文件還規(guī)定新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。對于這方面的內(nèi)容，目前網(wǎng)上的論調(diào)或許過于悲觀，我們更認同自然資源部3月16日新聞發(fā)布會上對此的回應(yīng)——新政策不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點用好存量資源的精供優(yōu)供。

鑒于以上，我們認為38號文不僅明確了土地要素配置的底層規(guī)則，更在客觀上將城市更新從局部改善工程提升為獲取城市發(fā)展增量空間的必要前置程序。為此，我們以南京為例，論述進入存量空間發(fā)展階段的特大城市所面臨的新的城市更新邏輯和發(fā)展策略。

一、南京存量資產(chǎn)基數(shù)與前期更新模式驗證

分析38號文的政策對于南京的效應(yīng)，需建立在南京既有空間資源約束的客觀基準之上。根據(jù)已獲國務(wù)院批復(fù)的《南京市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》，南京市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積被嚴格鎖定在1492.53平方千米以內(nèi)。外延式空間擴張路徑已面臨實質(zhì)性封閉。

面對超3000公頃的存量住宅用地及大量低效產(chǎn)業(yè)空間，南京在前端政策架構(gòu)與中端項目操盤上進行了模式驗證，形成了一批具備財務(wù)平衡與可復(fù)制性的典型案例，這為應(yīng)對38號文的剛性約束提供了實操經(jīng)驗。

第一，居住類資產(chǎn)的原地拆除重建與成本共擔機制。以石榴新村項目為例，該項目突破了傳統(tǒng)政府全額兜底的棚改模式，采用原地重建與回遷安置方案。在資金測算與籌措環(huán)節(jié)，通過政策引導(dǎo)，片區(qū)居民按比例出資約6000萬元，覆蓋了項目總建安成本的40%。這種多元主體共擔機制有效緩解了地方財政的直接投入壓力。

第二，歷史地段的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與微更新運營。小西湖項目針對歷史街區(qū)產(chǎn)權(quán)碎片化特征，實施了基于尺度重構(gòu)的漸進式更新（見圖1）。項目在資金端確立了產(chǎn)權(quán)人出資、政府補助與社會資本引入的復(fù)合模型。通過政府平臺與部分產(chǎn)權(quán)人簽訂長租協(xié)議，進行統(tǒng)一招商與業(yè)態(tài)升級，在10年周期內(nèi)實現(xiàn)政府平臺、產(chǎn)權(quán)人與商戶的微利共贏，為私有產(chǎn)權(quán)密集區(qū)的活化提供了財務(wù)閉環(huán)參考。

圖1：經(jīng)過改造的小西湖歷史風貌區(qū)，不僅保留了老建筑，還保留了一半的原住民

第三，低效公共設(shè)施的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換與能級提升。原漢中門長途汽車客運站閑置停運十余年，在金智里數(shù)智健康創(chuàng)新園的改造中，產(chǎn)權(quán)方聯(lián)合屬地政府重新標定資產(chǎn)用途，導(dǎo)入醫(yī)保反欺詐平臺及專業(yè)眼科醫(yī)療等生命健康產(chǎn)業(yè)。此類生產(chǎn)類更新項目通過建筑空間織補與高附加值產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，實現(xiàn)了存量用地的經(jīng)濟產(chǎn)出躍升。

二、38號文引發(fā)的土地配置與更新邏輯重構(gòu)

38號文的核心在于資源統(tǒng)籌權(quán)限的重構(gòu)與增量配置標準的收緊，這將從以下三個維度重塑南京的城市更新邏輯。

一是建設(shè)用地指標獲取邏輯的扭轉(zhuǎn)。政策明確實施建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控，指標分配由國家年度下達轉(zhuǎn)向省級政府按規(guī)劃統(tǒng)籌使用。省級統(tǒng)籌意味著南京必須在省域競爭中證明其土地集約利用效率。地方職能部門與平臺公司獲取新增建設(shè)用地指標（用于重大產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），將高度依賴其盤活存量土地的實績。增存掛鉤機制從制度上排除了擱置存量、單純索要增量指標的粗放發(fā)展模式。

二是房地產(chǎn)供地結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。38號文指出，新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、新業(yè)態(tài)等產(chǎn)業(yè)和民生事業(yè)所需。這預(yù)示著普通商品住宅的新增供地指標將受到嚴格限制，房地產(chǎn)開發(fā)活動將不可避免地向存量用地再開發(fā)轉(zhuǎn)移。這一政策導(dǎo)向與南京市近期的土地供應(yīng)趨勢高度擬合。根據(jù)2025年市場數(shù)據(jù)，南京低密宅地（容積率≤1.8）供應(yīng)占比已高達84%，全年成交宅地綜合容積率降至1.62。中心城區(qū)提質(zhì)、外圍區(qū)域控量已成為客觀市場規(guī)律（見圖2），房企深度介入城市更新項目將成為獲取優(yōu)質(zhì)核心土儲的主要途徑。

圖2:2025年南京各區(qū)域涉宅用地成交量價（圖引自房見公眾號）

三是規(guī)劃許可與審批流程的提效。38號文支持探索建立健全的國土空間規(guī)劃許可制度，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”協(xié)同選址與動態(tài)維護。這為城市更新項目中常見的用地性質(zhì)混合、容積率轉(zhuǎn)移與規(guī)劃指標動態(tài)調(diào)整提供了更為靈活的政策依據(jù)，有助于縮短更新項目的行政審批周期，降低制度性交易成本。

三、基于空間異質(zhì)性的分區(qū)更新策略分化

在嚴控總量與盤活存量的雙重約束下，南京各板塊的資源稟賦與功能定位差異，決定了其應(yīng)對38號文的更新策略必然走向分化。2026年3月18日江蘇省委省政府發(fā)布的《推進江蘇城市高質(zhì)量發(fā)展行動方案》也明確了城市更新從單一改造轉(zhuǎn)向綜合發(fā)展的核心理念轉(zhuǎn)變，順應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)布局回歸城市核心區(qū)的趨勢。

核心主城區(qū)（秦淮、玄武、鼓樓等）：由于新增空間基本枯竭，該區(qū)域的更新策略需聚焦于資產(chǎn)的活化利用與坪效提升。具體措施應(yīng)圍繞老舊樓宇的綠色改造、傳統(tǒng)商圈的動線與業(yè)態(tài)重組，以及歷史文化街區(qū)的消費場景植入展開。操作路徑上應(yīng)堅持低成本、可迭代的微更新，避免大拆大建帶來的資金沉淀風險。

江南江北雙主城與重點功能區(qū)（建鄴、江北新區(qū)核心區(qū)等）：該區(qū)域仍具備一定增量空間，策略核心在于新舊融合與增存聯(lián)動。例如在江北新區(qū)新主城建設(shè)過程中，需將重大科研平臺與總部經(jīng)濟的落位，與周邊低效工業(yè)用地的收儲及再開發(fā)緊密捆綁，確保新增建設(shè)指標的使用能夠帶動周邊存量區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級與面貌改善。

副城與新城區(qū)域（江寧、浦口、六合等）：在嚴守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的前提下，需著重處理結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。更新重點應(yīng)放在鎮(zhèn)村低效建設(shè)用地與閑置工業(yè)用地的減量騰退與整合上，通過全域土地綜合整治等手段，將騰挪出的用地指標用于保障先進制造業(yè)項目，防范低效空間的無序蔓延。

四、常態(tài)化實施階段的投融資與機制構(gòu)建

面對38號文帶來的宏觀要素保障規(guī)則轉(zhuǎn)變，南京的城市更新亟需從試點探索邁向常態(tài)化運作。結(jié)合2026年《政府工作報告》中關(guān)于擴大有效投資與防范化解地方債務(wù)風險的最新導(dǎo)向，單純依賴地方財政及平臺公司表內(nèi)融資已無法滿足長周期的更新需求，必須分類、精準地運用各類資金工具，構(gòu)建“財政引導(dǎo)、政策性托底、市場化運作”的資金矩陣：

第一，統(tǒng)籌中央預(yù)算內(nèi)投資與超長期特別國債，夯實民生與安全底座。中央預(yù)算內(nèi)投資嚴格限定于純公益性、無直接經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，南京應(yīng)將其精準投向老舊小區(qū)基礎(chǔ)配套改造、普惠托育等公共服務(wù)短板。同時，2026年國家連續(xù)發(fā)行超長期特別國債支持“兩重”建設(shè)，南京需將城市更新中涉及的“大市政”項目（如跨區(qū)域地下管網(wǎng)更新、城市防洪排澇安全能力建設(shè)）納入申報庫，利用國債資金不增加地方隱性債務(wù)的特性，解決底層基建的資金瓶頸。

第二，精準謀劃地方政府專項債券，嚴守“現(xiàn)金流自求平衡”紅線。專項債仍是目前地方平臺公司參與更新的主力工具。在2026年強監(jiān)管語境下，專項債項目必須具備穩(wěn)定的經(jīng)營性收益。針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級、保障性租賃住房建設(shè)、擁有穩(wěn)定租金收益的地下空間開發(fā)等項目，需委托專業(yè)機構(gòu)科學編制實施方案與項目收益與融資自求平衡方案。項目策劃不僅要確保建設(shè)期的合規(guī)，更要確保運營期內(nèi)資產(chǎn)產(chǎn)生的預(yù)期收益能夠完全覆蓋債券本息，防范期限錯配風險。

第三，深化政策性銀行貸款及新型政策金融工具應(yīng)用，拉長資金久期。針對城中村改造、平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施等資金需求量巨大、回報周期長的項目，應(yīng)積極對接國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行。一方面，爭取抵押補充貸款支持下的政策性銀行的專項借款及中長期低息貸款；另一方面，充分利用新型政策性開發(fā)性金融工具補充重大更新項目的資本金缺口。2026年兩會政府工作報告已明確今年將發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，較2025年擴容60%，增量3000億元。這一顯著加力信號表明，政策層面對新型政策性金融工具在穩(wěn)投資、促創(chuàng)新方面作用的認可，預(yù)計其將撬動約10萬億元的項目投入與社會資本投資，有效緩解重大城市更新項目資金不足的核心瓶頸。

圖3:新型政策性金融工具相比傳統(tǒng)政策性資金下達思路的變化

第四，拓寬資產(chǎn)證券化（REITs）與產(chǎn)業(yè)基金通道，引入長期耐心資本。應(yīng)加快設(shè)立市區(qū)兩級城市更新引導(dǎo)基金，發(fā)揮國資撬動作用。更重要的是，在資產(chǎn)培育成熟后，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）在成熟科技產(chǎn)業(yè)園、保租房以及消費類基礎(chǔ)設(shè)施中的常態(tài)化發(fā)行，真正打通“投、融、建、管、退”的全生命周期資本閉環(huán)。

五、結(jié)語

38號文的發(fā)布標志著自然資源要素保障體系的進一步完善。對于南京這類進入存量空間發(fā)展階段的特大城市而言，必須順應(yīng)這一政策周期，將城市更新作為區(qū)域空間治理與經(jīng)濟內(nèi)涵式增長的核心抓手，通過投融資機制創(chuàng)新與資產(chǎn)精細化運營，實現(xiàn)特大城市發(fā)展動能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)換。同時，由于城市外圍再批新地建商業(yè)難度增加，可以預(yù)見城市核心區(qū)、老城區(qū)的既有商業(yè)項目、老舊廠房、低效樓宇的稀缺性與商業(yè)潛力也將劇增，對于手中握有大量老舊廠房、低效商業(yè)用地的地方城投平臺和國資企業(yè)來說，或許正是盤活歷史資產(chǎn)、借助城市更新向“城市綜合運營商”轉(zhuǎn)型的絕佳契機。