張旭東

前言

2025年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部制定的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”），明確將“存量PPP項(xiàng)目”的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)納入規(guī)范管理體系。自從2014年以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模采用PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，在交通運(yùn)輸、市政、環(huán)保、水利、城鎮(zhèn)公共服務(wù)等領(lǐng)域留下了大量“在建項(xiàng)目”與“已建成但運(yùn)營(yíng)狀態(tài)不穩(wěn)定”的“存量項(xiàng)目”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與財(cái)政、融資條件變化，一些存量項(xiàng)目面臨融資困難、政府付費(fèi)延期、項(xiàng)目收益不及預(yù)期、社會(huì)資本方信心減弱等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)、風(fēng)險(xiǎn)堆積。指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，正是為解決這些問(wèn)題提供了政策依據(jù)與操作原則。

總體原則與政策導(dǎo)向

1. 分類(lèi)分級(jí)、問(wèn)題導(dǎo)向—— 不同狀態(tài)、不同問(wèn)題的項(xiàng)目，不能“一刀切”。對(duì)在建、已建未投入運(yùn)營(yíng)、已商業(yè)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)不善、停擺爛尾等不同情況的項(xiàng)目應(yīng)分別分類(lèi)管理。
2. 依法合規(guī)、合同履約—— 無(wú)論是建設(shè)完成、運(yùn)營(yíng)中斷，還是準(zhǔn)備移交，都必須依法、按約、按程序進(jìn)行，嚴(yán)格遵守建設(shè)投資管理?xiàng)l例、合同法、財(cái)政法規(guī)、債務(wù)法規(guī)等法律法規(guī)。
3. 統(tǒng)籌財(cái)政與融資支持、降本增效—— 對(duì)合理項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目，要支持其獲取融資；對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配套內(nèi)容可優(yōu)化的項(xiàng)目，不得盲目擴(kuò)大投資，嚴(yán)控成本。地方可統(tǒng)籌使用一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券、建設(shè)期財(cái)政資金支持等方式保證資金供給。
4. 保障公共服務(wù)連續(xù)性與社會(huì)資本合理回報(bào)—— 對(duì)公共服務(wù)關(guān)系重大、社會(huì)影響大的項(xiàng)目，要優(yōu)先保證建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，避免因處置不當(dāng)導(dǎo)致公共服務(wù)中斷。對(duì)于持續(xù)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，要設(shè)計(jì)合理的收益和付費(fèi)機(jī)制。
5. 建立全生命周期管理與績(jī)效機(jī)制—— 對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行臺(tái)賬管理、風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)、績(jī)效評(píng)價(jià)或中期評(píng)估，納入政府預(yù)算與債務(wù)監(jiān)管體系，確保臺(tái)賬透明、可追溯、可監(jiān)管。

五步操作法

第一步：全面分類(lèi)與臺(tái)賬管理

1. 項(xiàng)目全量摸排建賬：要把本地區(qū)所有存量 PPP 項(xiàng)目一次性全部摸清楚，不管是在建工程、已投運(yùn)，還是已經(jīng)停工甚至長(zhǎng)期擱置的項(xiàng)目，都要統(tǒng)一納入管理范圍，逐一登記造冊(cè)，形成完整臺(tái)賬。每個(gè)項(xiàng)目都要寫(xiě)清楚基本情況，比如項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、合作年限、政府方和社會(huì)資本方主體，以及當(dāng)前運(yùn)行狀態(tài)，不能只建“糊涂賬”。
2. 項(xiàng)目問(wèn)題初步分類(lèi)：在建好臺(tái)賬的同時(shí)，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目目前面臨的主要問(wèn)題做一個(gè)初步分類(lèi)，是資金問(wèn)題、建設(shè)問(wèn)題、運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，還是合同糾紛問(wèn)題，都要診斷明細(xì)，做到一看臺(tái)賬，就知道這個(gè)項(xiàng)目主要癥結(jié)是什么。
3. 臺(tái)賬動(dòng)態(tài)更新管理：臺(tái)賬不是建完就結(jié)束了，而是要作為一個(gè)動(dòng)態(tài)管理工具，定期更新項(xiàng)目進(jìn)展情況、風(fēng)險(xiǎn)變化情況和處置推進(jìn)情況，確保臺(tái)賬數(shù)據(jù)始終是最新的、真實(shí)的。
4. 重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)注：對(duì)問(wèn)題特別突出、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的項(xiàng)目，要在臺(tái)賬中單獨(dú)標(biāo)注，作為后續(xù)重點(diǎn)關(guān)注、優(yōu)先處置的對(duì)象，防止風(fēng)險(xiǎn)在“臺(tái)賬里躺平”。

第二步：風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)值雙評(píng)估

1. 全面排查項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：在掌握項(xiàng)目基礎(chǔ)信息的前提下，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，重點(diǎn)搞清楚哪些項(xiàng)目已經(jīng)處在“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”，哪些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。
2. 客觀評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值：在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也要同步評(píng)估項(xiàng)目是否還具備繼續(xù)存在的價(jià)值，比如是否還能正常運(yùn)營(yíng)，是否還具有一定收益能力，是否對(duì)群眾日常生活和公共服務(wù)仍然有實(shí)際作用，不能只看風(fēng)險(xiǎn)不看價(jià)值。
3. 風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)值對(duì)照判斷：對(duì)那些風(fēng)險(xiǎn)高但仍有一定使用價(jià)值的項(xiàng)目，要單獨(dú)列為“重點(diǎn)整改類(lèi)”；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高、價(jià)值又低的項(xiàng)目，也要如實(shí)標(biāo)記出來(lái)，作為后續(xù)依法退出的重點(diǎn)對(duì)象。
4. 形成評(píng)估書(shū)面結(jié)論：所有項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和價(jià)值評(píng)估結(jié)果，都要形成書(shū)面材料，作為后續(xù)分類(lèi)處置、資金安排和政策決策的重要依據(jù)，避免只靠口頭判斷或臨時(shí)拍板做出決策。

第三步：分層處置與方案設(shè)計(jì)

1. 分類(lèi)型明確處置方向：根據(jù)前期評(píng)估結(jié)果，把所有項(xiàng)目明確劃分為“繼續(xù)推進(jìn)類(lèi)”、“整改提升類(lèi)”和“有序退出類(lèi)”三大類(lèi)型，先從方向上進(jìn)行總體把握。
2. 繼續(xù)推進(jìn)類(lèi)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行：對(duì)可以繼續(xù)推進(jìn)的項(xiàng)目，要進(jìn)一步完善合同約定，理順運(yùn)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)日常監(jiān)管，確保項(xiàng)目在規(guī)范軌道上持續(xù)運(yùn)行，防止舊問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。
3. 整改提升類(lèi)項(xiàng)目限期提升：對(duì)需要整改的項(xiàng)目，要圍繞工程質(zhì)量、資金平衡、運(yùn)營(yíng)管理等方面逐項(xiàng)明確整改任務(wù)，寫(xiě)清楚由誰(shuí)來(lái)改、改什么、多久改完，防止整改變成“走過(guò)場(chǎng)”。
4. 有序退出類(lèi)項(xiàng)目依法收尾：對(duì)確實(shí)無(wú)法持續(xù)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，要依法依規(guī)啟動(dòng)解約、終止或重組程序，同步設(shè)計(jì)好資產(chǎn)、債務(wù)和人員的配套方案，避免“一退了之”留下新的隱患。

第四步：融資與財(cái)政保障

1. 系統(tǒng)測(cè)算資金缺口：在處置方案明確后，要對(duì)繼續(xù)類(lèi)和整改類(lèi)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)、整改和債務(wù)化解所需資金進(jìn)行全面測(cè)算，弄清楚到底還缺多少錢(qián)、資金壓力有多大。
2. 分類(lèi)安排融資渠道：對(duì)具備融資條件的項(xiàng)目，要通過(guò)規(guī)范方式引入銀行貸款、政策性金融工具等資金支持，防止項(xiàng)目因?yàn)橘Y金斷檔再次陷入停滯。
3. 合理統(tǒng)籌財(cái)政兜底：對(duì)確實(shí)需要財(cái)政支持的項(xiàng)目，要結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力合理安排，做到“該保的保、該控的控”，堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù)。
4. 嚴(yán)格資金使用監(jiān)管：對(duì)涉及財(cái)政補(bǔ)貼和撥付的資金，要嚴(yán)格執(zhí)行審批程序和監(jiān)管要求，確保資金用在刀刃上，防止在資金使用過(guò)程中產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。

第五步：規(guī)范移交與長(zhǎng)期監(jiān)管

1. 依法規(guī)范資產(chǎn)移交：對(duì)需要退出或到期移交的項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照合同約定和相關(guān)制度要求，規(guī)范開(kāi)展資產(chǎn)清點(diǎn)、評(píng)估和移交工作，確保資產(chǎn)權(quán)屬清楚、賬實(shí)相符，守住國(guó)有資產(chǎn)安全底線(xiàn)。
2. 同步做好善后清算：在資產(chǎn)移交的同時(shí)，要同步推進(jìn)債務(wù)清算、檔案資料移交和人員安置工作，防止出現(xiàn)“只交資產(chǎn)、不管債務(wù)、不管人員”的問(wèn)題。
3. 建立階段性跟蹤監(jiān)管機(jī)制：對(duì)已完成移交或完成整改的項(xiàng)目，要納入一定期限監(jiān)管范圍，定期跟蹤運(yùn)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)變化，防止問(wèn)題反彈。
4. 系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)防再犯：要對(duì)存量 PPP 項(xiàng)目處置過(guò)程中暴露出來(lái)的共性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，反向完善制度和流程，為今后 PPP 項(xiàng)目從立項(xiàng)到運(yùn)營(yíng)提供長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)借鑒。

結(jié)語(yǔ)

存量PPP項(xiàng)目不是“遺留問(wèn)題”的代名詞，做好存量項(xiàng)目的善后工作是公共服務(wù)供給體系調(diào)整與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)“分類(lèi)梳理—精準(zhǔn)評(píng)估—分層處置—融資保障—規(guī)范移交”五步法，地方既可穩(wěn)妥化解歷史遺留問(wèn)題，也能在合法合規(guī)框架下盤(pán)活資源、優(yōu)化公共服務(wù)供給。建議各地盡快啟動(dòng)臺(tái)賬清理與項(xiàng)目盡調(diào)，形成可執(zhí)行的分檔處置清單，并將財(cái)政安排納入預(yù)算管理，確保風(fēng)險(xiǎn)可控、服務(wù)不中斷、治理有序。有關(guān)政策要點(diǎn)應(yīng)以財(cái)政部《指導(dǎo)意見(jiàn)》為準(zhǔn)，落實(shí)中還需注意法律風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政紀(jì)律。