張現(xiàn)宇、馬海濤

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“84號(hào)文”）的出臺(tái)，標(biāo)志著存量PPP項(xiàng)目進(jìn)入以“規(guī)范管理、提質(zhì)增效”為核心的深度優(yōu)化階段。隨著各地推動(dòng)文件落實(shí)，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性優(yōu)化談判階段后，一系列關(guān)乎財(cái)務(wù)可持續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)再分配及長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)穩(wěn)健的爭(zhēng)議問題也浮出水面。為此，本文基于實(shí)踐觀察，對(duì)當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)化調(diào)整中遇到的幾類涉稅問題進(jìn)行梳理，旨在明晰問題癥結(jié)，并提出具有操作性的對(duì)策建議，供各方參考與探討。

一、稅收政策選擇不當(dāng)導(dǎo)致的讓利空間受限

在污水處理、垃圾焚燒等資源綜合利用類存量PPP項(xiàng)目中，增值稅優(yōu)惠政策的選擇直接影響項(xiàng)目收益結(jié)構(gòu)與社會(huì)資本讓利空間。根據(jù)84號(hào)文精神，存量項(xiàng)目?jī)?yōu)化應(yīng)通過“降本增效”實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本合理讓利。但實(shí)踐中，因項(xiàng)目公司前期對(duì)稅收政策選擇不當(dāng)，可能導(dǎo)致讓利基礎(chǔ)發(fā)生偏差，增加談判難度。

（一）問題核心

在部分存量項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司在投標(biāo)階段通常以“即征即退”作為增值稅測(cè)算基礎(chǔ)，該政策在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)能帶來持續(xù)穩(wěn)定的退稅收入，有利于提升項(xiàng)目長(zhǎng)期收益。然而，在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中，由于運(yùn)營(yíng)初期增值稅應(yīng)納稅額較少，部分項(xiàng)目公司為緩解短期資金壓力，轉(zhuǎn)而選擇申請(qǐng)“留抵退稅”，以獲得即期現(xiàn)金流。但根據(jù)現(xiàn)行政策，一旦享受留抵退稅，相應(yīng)期間即喪失享受“即征即退”的資格。

從84號(hào)文“降本增效”的角度審視，由于項(xiàng)目公司選擇了“留抵退稅”而非更有利的“即征即退”，項(xiàng)目在全生命周期中的實(shí)際稅收優(yōu)惠總額降低，客觀上造成了綜合成本上升、潛在收益空間收窄。在此背景下，因前期稅收政策選擇不當(dāng)，項(xiàng)目自身可挖掘的“降本增效”空間已被部分?jǐn)D占，可能導(dǎo)致社會(huì)資本方在談判中的實(shí)質(zhì)讓利能力受限，甚至影響優(yōu)化調(diào)整的順利推進(jìn)。

（二）應(yīng)對(duì)路徑

一是明確責(zé)任歸屬，統(tǒng)一談判基準(zhǔn)。因稅收政策選擇屬于項(xiàng)目公司自主經(jīng)營(yíng)決策范疇，由此導(dǎo)致的收益減少應(yīng)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)后果。在84號(hào)文框架下的優(yōu)化談判中，雙方降“雙率”的基準(zhǔn)應(yīng)回歸至投標(biāo)階段預(yù)測(cè)的、對(duì)項(xiàng)目更有利的“即征即退”稅費(fèi)處理模型。政府方不應(yīng)為項(xiàng)目公司的稅收選擇不當(dāng)“買單”，社會(huì)資本方亦不能以此為由拒絕政府合理的讓利要求。

二是研究稅負(fù)優(yōu)化方案，對(duì)沖歷史選擇影響。建議項(xiàng)目公司會(huì)同專業(yè)稅務(wù)顧問，在合規(guī)前提下積極研究其他可適用的稅收優(yōu)惠政策、進(jìn)項(xiàng)稅應(yīng)抵盡抵等綜合方案，力求降低整體稅負(fù)，降低前期稅收選擇不當(dāng)對(duì)項(xiàng)目收益的負(fù)面影響，為優(yōu)化談判創(chuàng)造更大空間。

二、征收補(bǔ)償費(fèi)的稅務(wù)爭(zhēng)議

在涉及土地整理的存量PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司承擔(dān)的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)在增值稅處理上存在地區(qū)執(zhí)行差異，該問題直接影響項(xiàng)目成本認(rèn)定與社會(huì)資本的實(shí)際讓利能力。

（一）問題表現(xiàn)

在部分存量PPP項(xiàng)目中，特別是涉及土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，合同約定征地拆遷工作由政府方組織實(shí)施，但相關(guān)費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)并納入項(xiàng)目總投資。實(shí)踐中，項(xiàng)目公司支付征地拆遷補(bǔ)償款時(shí)往往僅能取得收據(jù)，無法取得增值稅專用發(fā)票進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣。

部分地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為政府付費(fèi)中回收的該部分成本屬于項(xiàng)目公司的增值稅應(yīng)稅收入，要求其全額申報(bào)銷項(xiàng)稅。由于缺乏進(jìn)項(xiàng)抵扣，該部分稅負(fù)實(shí)質(zhì)上由項(xiàng)目公司承擔(dān)，變相增加了項(xiàng)目成本，壓縮了其利潤(rùn)空間。在84號(hào)文要求“降本增效”的背景下，這部分額外的、政策不確定的稅負(fù)，直接減小了社會(huì)資本方實(shí)際可讓利的空間。

（二）政策辨析與應(yīng)對(duì)建議

從業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)看，項(xiàng)目公司支付并回收征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)，更多是履行合同約定的成本代墊義務(wù)，而非提供獨(dú)立的應(yīng)稅服務(wù)。相關(guān)政策精神亦傾向于認(rèn)為此類代墊成本不產(chǎn)生增值稅納稅義務(wù)。但實(shí)踐中各地執(zhí)行口徑不一。建議：

一是明確費(fèi)用性質(zhì)，爭(zhēng)取應(yīng)稅收入拆分。在項(xiàng)目?jī)?yōu)化談判或簽訂補(bǔ)充協(xié)議時(shí)，應(yīng)明確約定征收補(bǔ)償費(fèi)為“代政府墊付的、非營(yíng)利的項(xiàng)目成本”，并在政府付費(fèi)的計(jì)算依據(jù)中將其作為獨(dú)立成本項(xiàng)清晰列示和拆分。只有實(shí)現(xiàn)成本項(xiàng)的清晰拆分，才具備向稅務(wù)機(jī)關(guān)主張?jiān)摬糠植粚儆趹?yīng)稅收入的基礎(chǔ)條件。

二是基于拆分結(jié)果開展專業(yè)溝通。項(xiàng)目公司應(yīng)組織完整的證據(jù)鏈（包括合同條款、政府付費(fèi)的計(jì)算依據(jù)、成本項(xiàng)的列示與拆分、支付憑證、政府付費(fèi)計(jì)算明細(xì)等），以書面形式向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)說明業(yè)務(wù)的“代墊”實(shí)質(zhì)，積極引用相關(guān)政策案例，爭(zhēng)取該部分成本回收免征增值稅。

三是客觀認(rèn)知地方執(zhí)行差異，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。項(xiàng)目公司必須認(rèn)識(shí)到，最終是否征稅取決于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定。在項(xiàng)目?jī)?yōu)化財(cái)務(wù)測(cè)算中，應(yīng)同時(shí)考慮“征稅”與“不征稅”兩種情景，評(píng)估不同結(jié)果對(duì)項(xiàng)目收益及讓利能力的影響，提前做好風(fēng)險(xiǎn)管理和談判預(yù)案。若溝通后仍需納稅，則應(yīng)在優(yōu)化談判中將其作為客觀增支因素予以考慮，合理確定讓利幅度。

三、建議

為在84號(hào)文框架下順利推進(jìn)存量PPP項(xiàng)目涉稅難題的優(yōu)化調(diào)整，保障項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，提出以下建議：

一是強(qiáng)化專業(yè)協(xié)同與數(shù)據(jù)支撐。建議政企雙方組建由財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律專家構(gòu)成的工作組，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，開展精細(xì)化的財(cái)務(wù)與稅務(wù)模擬分析，確保優(yōu)化談判建立在客觀、科學(xué)的測(cè)算之上。

二是堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合。談判應(yīng)堅(jiān)持契約精神與政策底線，如稅收選擇失誤的責(zé)任自擔(dān)原則；同時(shí)，對(duì)于政策執(zhí)行存在爭(zhēng)議的領(lǐng)域（如征收補(bǔ)償費(fèi)稅務(wù)處理），應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，積極利用政策空間進(jìn)行專業(yè)溝通與爭(zhēng)取。

三是聚焦項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。所有涉稅安排的調(diào)整與優(yōu)化，最終目標(biāo)應(yīng)是降低項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)成本與風(fēng)險(xiǎn)，提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量，保障公眾利益，實(shí)現(xiàn)政府方與社會(huì)資本方長(zhǎng)期合作共贏的局面。